Au début de la présidence française du G20, une gouvernance économique européenne encore balbutiante
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Si la crise a révélé l’ampleur des handicaps structurels accumulés au fil des années au sein de l’UE, elle a néanmoins permis de rappeler la nécessité d’une gouvernance économique européenne et d’en poser les fondements.
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Malgré le succès économique et financier de l’euro et les ambitions affichées à l’origine, l’UE économique et monétaire reste inachevée. Avec l’adoption de la monnaie unique, les États de la zone ont bénéficié d’un resserrement des différentiels de taux d’intérêts qui, en atténuant les conséquences de politiques budgétaires insoutenables et en masquant les écarts de compétitivité, a favorisé le recours à l’endettement. De plus, le volet de coordination des politiques budgétaires et fiscales de l’Union économique et monétaire (UEM) n’a jamais pu véritablement être mis en œuvre. Les États membres, en s’affranchissant de ses contraintes, l’ont vidé de sa substance. Notamment, la France et l’Allemagne ont en 2003 pris l’initiative d’assouplir le pacte de stabilité et de croissance afin d’échapper aux sanctions qui les menaçaient.
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Par ailleurs, en raison de la désaffection des peuples, y compris ceux des États fondateurs, envers l’euro et l’UE, comme en témoigne le résultat des derniers référendums sur l’Europe et les derniers sondages de l’Eurobaromètre [1][1] Les données publiées en août 2010 indiquent que 49 %..., les gouvernements ne peuvent soutenir des réformes trop ambitieuses pour l’UE sans se heurter à l’hostilité de leurs opinions publiques. L’UE souffre également d’un manque de crédit et de visibilité de ses institutions dans l’opinion, dont le fonctionnement apparaît trop lointain et technique, auquel s’ajoute un déficit de légitimité depuis la crise. Enfin, l’élargissement à 27 induit un surcroît de complexité dans le fonctionnement des institutions européennes, même si la mise en œuvre du traité de Lisbonne apportera des améliorations à moyen terme.
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En outre, les stratégies économiques au niveau de l’UE demeurent insuffisantes. Le marché unique, générateur de gains de compétitivité et d’innovation, n’est pas complètement abouti. Pourtant, la Commission ne peut poursuivre l’unification du marché intérieur sans l’adhésion des États (dans le domaine des réseaux énergétiques par exemple). Les politiques économiques nécessitent également une meilleure coordination pour permettre d’allier, notamment, libre concurrence et constitution de champions européens à même de rivaliser avec leurs concurrents des pays émergents.
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Certes, la reconnaissance de l’Eurogroupe dans les traités a constitué une avancée notable. Mais une coordination informelle de la zone euro par les ministres des Finances de la zone euro est très insuffisante. L’Eurogroupe n’a d’ailleurs pas pu ni suffisamment anticiper la crise ni y apporter les réponses adéquates.
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Quant à la Banque centrale européenne (BCE), qui dispose d’un véritable pouvoir de gestion en matière monétaire et financière, elle est une instance indépendante et ne peut avoir qu’une action indirecte sur la croissance, son objectif principal étant la lutte contre l’inflation.
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Ainsi, il apparaît que seul le Conseil européen peut apporter l’impulsion politique nécessaire pour garantir plus de lisibilité et un pilotage plus adéquat des politiques économiques.
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L’ampleur de la crise a justement suscité la réponse politique qui faisait jusqu’alors défaut. Sous la présidence française de l’Union européenne de 2008, qui a su rallier les grands États, l’UE a pu adopter une position commune et devenir ainsi la force directrice, au niveau international, en matière de régulation financière et bancaire. La crise a agi en révélateur de l’interdépendance des États membres et a pointé la nécessité d’évoluer vers une coopération accrue au niveau communautaire, jetant ainsi les fondements d’une gouvernance économique européenne.
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À la suite de la crise grecque, la mise en place du Conseil du risque systémique, qui renforce la compétence de l’UE en matière de supervision financière, a constitué de ce point de vue une avancée notable. De plus, l’accord, certes difficile, des chefs d’État et de gouvernement pour la création du Fonds européen de stabilité financière a renvoyé un signal fort aux marchés et aux opinions en garantissant la pérennité de la monnaie unique et en affirmant une solidarité de la zone euro. Enfin, en dépit des réticences de l’Allemagne, la BCE a fait preuve de pragmatisme en s’affranchissant de son dogme et en assumant son rôle de prêteur en dernier ressort pour les États en difficulté.
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Les répercussions de la crise grecque dans toute l’Europe ont également eu des vertus pédagogiques au niveau national. Elles ont permis de démontrer aux opinions et aux parlements que l’UE était capable de prendre des décisions difficiles en cas de péril. Il est aussi désormais largement admis que le partage de la monnaie peut légitimement s’accompagner d’une revue du budget de chaque État membre par ses pairs afin d’en contrôler la discipline.
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Il apparaît désormais consensuel que, les États de la zone euro étant interdépendants, un partage de souveraineté est parfois nécessaire pour apporter une réponse adéquate et efficace à un problème global. Dès lors, un des obstacles majeurs à la mise en place d’une gouvernance économique européenne semble levé.
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Pour permettre ces avancées, le couple franco-allemand a joué un rôle moteur. En reconnaissant que les deux grands pays de la zone euro ne pouvaient se permettre d’avoir des trajectoires économiques et financières divergentes, la France a reconnu la nécessité de réduire son déficit et son endettement, et l’Allemagne a admis qu’il était de son intérêt de renforcer les règles communes régissant les économies de la zone euro. Dans la définition de ces règles communes, il importe d’agir à la fois à l’échelle de l’Union à 27 et à celle de la zone euro. En effet, si les pays non-membres de la zone euro mais aspirant à l’intégrer estiment légitime de participer au processus, les États membres de la zone euro doivent se garder la possibilité d’intervenir en cas de décision à prendre concernant la monnaie unique. De fait, les efforts consentis par la France et l’Allemagne auront permis d’atteindre un compromis sur la marche à suivre pour une gouvernance économique européenne, qui a suscité l’adhésion des autres États de l’UE.
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Grâce à un consensus inédit à l’échelle de l’UE, les décisions difficiles mises en œuvre avec succès suite à la crise font de l’UE une force de proposition pour le G20 en matière de régulation du système financier et donnent corps à une diplomatie économique européenne. Mais s’il semble y avoir un consensus général sur les grands principes, comme la nécessité d’améliorer la coordination des politiques économiques et de respecter plus strictement les règles du pacte de stabilité, les États membres (l’Allemagne, adepte d’une ligne plus rigoriste, ou la France, qui souhaite se préserver des marges de manœuvre), la Commission, la présidence du Conseil et la BCE ont, pour l’instant, des difficultés à s’accorder sur la portée de cette gouvernance économique, dont l’interprétation varie selon les traditions, et les détails de sa mise en œuvre.